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我国水权交易新改革管理策略

来源:中国职称论文咨询网作者:zhangjiao时间:2017-09-15 16:31

  文章是一篇水利论文,主要讲述了我国水权交易市场新改革政策运用等等。本文选自:《水利发展研究》,《水利发展研究》综合报道国家的水利发展战略、水利政策、法制建设、水利经济、水利管理、水利信息和工程建设等方面的方针政策、理论、技术和经验,为我国水利事业的可持续发展提供服务和支撑。

水利发展研究杂志投稿论文

  摘要:由于市场具有动态性,能够反映总水量的变化和用水需求的变化,部分消除了指令分配各地区水量的不合理性。通过发展水权市场还可以抑制或避免新建供水工程。通过水资源的有效配置,增加可利用的资源量,根据产业结构调整方向,以市场方式实现水权在不同行业部门间的转让。

  关键词:水权交易,水利科技,水利制度,水利论文

  一、发展水权市场的必然性

  在人类历史进程中的农业时代,由于人口少,水资源的用途局限于饮用、农业灌溉,对水的需求不大。而与不大的需求相对照,由于农业时代生态环境比较好,水资源的供给相对要多。因此较小的对水的需求与较大的自然水的供给,使得花费其余稀缺资源保护水的努力是不经济的。工业时代,水资源的用途越来越多,对水的需求也越来越大。与此同时,自然水的供给能力越来越弱化,水资源的绝对稀缺度越来越高。在这种情况下,如果没有一套法律上强有力的产权制度,则由于存在的“囚徒困境”:一方面将导致资源的滥用,并使当前和长期的资源最优利用成为不可能。另一方面会加剧个人或群体在使用资源上的摩擦和对抗,并出现用暴力手段占有资源以及设置、维护某种排他性的产权。因此,当稀缺资源一旦达到导致人们相互对抗的水平,产权的出现便不可避免,尽管产权的具体形式可以有很大的不同。由于水资源越来越稀缺,加之水资源需求弹性小和不存在替代效应,这样不同利益单位的经济组织就有了界定水资源产权的冲动。

  西方产权经济理论曾指出:在资源稀缺、同时又缺乏滥用资源的有效约束条件下,要创造资源的最大财富产出,就必须进行资源保护的投资,也就是建立资源的排他性所有权,在明确所有权后,受利已利益的驱动,创造资源的有效使用动力。马克思认为资源稀缺决定了资源配置的经济意义和经济学基础,这是一种机会成本的选择。康芒斯则把所有权看作是资源稀缺的制度反映,而产权的交易和转让正是资源配置的重要和基础环节。在资源财产权得到明确而清晰界定的条件下,只要这些权利能自由交换,作为市场层面(即外部性)的生产者或消费者就能通过交换达到资源优化配置的目的。

  中国目前的水资源现状可以概括为几对矛盾:区域矛盾,即上游与下游、南方与北方之间由于地理位置差异引起的矛盾;时间矛盾,即丰水期与枯水期、用水高峰与用水低谷之间由于降水和用水的时间差异引起的矛盾;用途途径,即农业用水与城市用水、经济用水与生态用水之间由于使用水的用途差异引起的矛盾;利用矛盾,即淡水与咸水、洁净水与污染水之间由于水资源利用率的差异引起的矛盾。诸如此类的矛盾还有很多,各对矛盾之间又互相渗透、互相影响,构织成一张纷繁复杂的矛盾网,而每对矛盾在某个层面上都表现为一种水资源的稀缺。因此,要理顺并解开这张矛盾网,改善我国目前的水资源管理现状的一个有效解决办法就是明确水资源财产权,通过水权交易市场重新配置现有的供给,以期达到水资源配置的最优化,实现水资源的可持续利用,这是历史发展做出的选择。

  二、发展水权市场的重大意义

  长期以来,我国的水资源分配体制是一种指令配置模式的延续,主要通过行政手段来配置水资源。在这种模式下,水价不能反映资源稀缺程度,浪费严重,供需矛盾日趋尖锐。在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下,旧的配置方式不能有效协调地方利益矛盾,必须进行改革。发展水权交易市场,通过水权转让可以达到资源优化配置的目的。

  在价值规律作用下,资源总是由利用效率低向利用效率高、收益低向收益高的方向调整,以实现局部和全社会最大利益。在大部分可开发的水资源已被分配占用的情况下,人们关注通过销售和转让来重新配置那些已经被分配的资源,多数水权转让是从较低收益的经济活动向较高收益的经济活动转让,如从农业用水向城镇供水和工业用水转让。通过市场交换,双方的利益同时增加,水资源的价值得到充分体现。在科学配置的前提下,水资源的有效利用达到优化,这是市场效率的体现。

  通过水权交易,全社会节水意识增强。通过水权的划定,上下游用水成本相应增加,上游多用水就意味着丧失潜在收益,即用水要付出机会成本,而下游多用水要付出直接成本,这就为上下游都创造了节水激励,全社会的节水意识都会大大增强。

  三、水权分配市场的管理

  水权分配市场主要由水权批售市场构成,所进行的是水资源的所有者(国家或水资源管理部门)和用水户之间的初次水权交易,通过分配,水资源的使用权由政府向市场主体转移。对于水权分配市场的管理主要侧重于水权分配制度的确定、水权分配方式的选择以及水权登记制度的设立等一些行政、政策性管理。

  (一)水权的分配制度

  水权的初始分配制度规定(简称水权分配制度)一般有三种:一是“自由取用”水权制,即把水资源看作是取之不尽、用之不竭的纯自然物而自由取用的水权分配方式;二是按照“先来先用”的原则进行分配的制度,简称“优先专用水权制度”,又称“等候式”水权制度;三是竞争性水权制度,是指在水资源短缺的前提下,对现有的水资源进行竞争性分配。其分配制度又可分为两种形式,即行政性分配和市场分配。行政性分配是指政府按照一定的模式对现有的水资源进行指令性分配的过程。市场分配即是利用市场的价格机制进行水权初始分配的过程,实践中主要采用拍卖模式。不同的水资源禀赋决定不同的水资源分配体制。在我国,由于地域面积广大,各地水资源的短缺程度不同,因而水权分配制度也有所不同。在我国南方一些地区,由于水资源充裕,其分配体制多采用前两种方式。而在北方地区,由于水资源的短缺,多采用竞争性水权分配制度。如在黄河流域,由于水资源的极度缺乏,自1987年开始执行“分水方案”,即在扣除输沙等生态用水210亿立方米的前提下,将剩余的370亿立方米黄河水按一定比例分配到了沿黄各省、自治区(胡鞍钢,王亚华,2000)。一般而言,水权市场的建立只有在水资源短缺地区才有意义,因此,我们讨论的水权分配市场中的分配制度主要是指竞争性水权制度。

  (二) 水权的分配模式

  不同的分配模式将产生不同的效益与成本,对经济影响的程度亦将有所差异。在竞争性水权制度下,水资源的条件不同,水权分配的模式可能不同;在同一水资源条件下,对于不同的地区和不同的行业,水权分配的模式也不同。实践中,主要有如下水权分配模式:1、人口分配模式。在进行水权初始分配时,将可分配水量按人口分解到各用水户,使人人享受同等的用水权。这种模式体现了资源分配的公平性,但忽略了不同行业从业人员对水资源的需求差异。2、面积分配模式。按照水源地周围地区面积进行分配,用水业户所辖的区域面积越大,所分配的水资源越多。3、产值分配模式。即按照GDP产值指标分配水权,产值越高,所分配的水权量越大。因此产值分配原则是一种效率遵循原则。4、混合分配模式。即依据人口、地域面积和GDP产值进行加权平均的一种折衷的分配模式。5、现状分配模式。现状分配模式是在承认用水户用水现状的基础上,以现有的用水量(上一年或近几年的加权平均值)为标准,依据“溯往原则”进行水权分配。6、市场分配模式。即通过公开拍卖的方式对水权进行分配。一般而言,这部分水权的拍卖价格高于上述分配的水权价格,参与竞买者一般是水资源边际产出较高的行业,由于有较高的效益预期,往往会对这部分水资源产权支付较高的价格。

  (三) 水权的登记制度

  水权登记制度的作用是对用水进行统筹安排和管理,以规范用水,保护水权人的利益。其管理内容是:规定需要进行水权登记的取水范围,授权地方政府,制订各地具体的地表水及地下水的取水量和取水顺序。在进行水权登记时,水权人应当提交水权登记申请书和水权登记所依据的有关文件,在该水权与第三者有利害关系时,还要提供第三者的承诺书或者其它文件。水权登记书应当包括下列事项:1、提出水权申请的单位或者个人(即申请人)的名称、姓名、地址;2、取水起始时间及期限;3、取水目的、取水量、年内各月的用水量、保证率等;4、申请理由;5、水源及取水地点;6、取水方式;7、节水措施;8、退水地点和退水所含主要污染物以及污水处理措施等。对于水源流经两县(市)以上或水权影响到两县(市)以上者,其水权登记应由上一级主管机关(或其委托机构)办理。水源流经两省(市)以上或水权利害关系影响到两省(市)以上者,其水权登记应由中央主管机关(或其委托机构)办理。对于由中央政府主办的水利事业,应由中央政府主管机关负责办理水权登记。对于登记的水权,因水源水量不足而发生争执时,用水目的顺序在先者有优先权;顺序相同者,先取得水权者有优先权;顺序相同而同时取得水权者,可按水权登记额定用水量比例分配之或轮流使用。

  四、水权交易市场的构建

  我国目前虽然还没有成熟的水权交易市场,但个别地方水权交易活动已经出现。因此,亟待建立适合中国国情并适应市场经济体制要求的水权交易市场。据此本文特提出建立一种合约化的水权交易市场。

  (一)水权交易市场的布设

  由于我国各地区水资源分布不均匀、经济发展不平衡,因此,建立适宜全国范围的水权交易市场是比较困难的;加之对水资源的开发利用和管理要从流域和大区域做起。所以,目前国家设立水权交易市场应以大河流域为单元,首先在水资源比较紧缺并且经济比较发达的北方大中城市建立试点,然后针对各地区实际情况加以推广。在流域范围内建立以水资源所有权管理为中心,分级管理、监督到位、关系协调、运行有效的统一管理,这是当前国际水资源政策的核心。在大区域上进行的水资源统一规划、调配,各地方不得干涉,从而打破地方行政区划的界限,可以对整个流域的水利工程和环境治理进行统筹安排。

  (二)水权交易市场的供求结构

  引入竞争机制,建立水权交易市场。一方面,供水部门的结构要适应市场经济的需要,打破行业垄断,提高企业经济效益。为此,在国家对供水设施的所有权不变的情况下,其经营权可分离出来,实行有偿转让。这样,既解决了建设与管理脱节的问题,又能有效保证国有资产的保值增值,改变过去城市供水系统由政府包揽、国家财政投资无力的局面,实现供水系统投资主体多元化和供水系统运行的市场化。另一方面,用水结构也要发生变化。近年来,随着水资源供需矛盾的日益突出,国家一再强调要开源节流。节约用水,提高用水效率,涉及到用水观念、经济、技术、法规和公众参与等多个方面,涉及社会用水结构的重新配置。现代经济是货币经济,通过“效率优先、兼顾公平”的水权交易,在一定约束条件下,优化用水量在不同行业的配置份额,追求最佳的经济效益,从而促进用水向科学、良性和可持续的方向发展。

  (三)水权交易合约的设定

  水权交易市场是国家设立的产权交易市场的组成成分,应具有其固定的交易程序和交易规则,通过买卖水权交易合约来完成水权交易。水权交易合约是指在水权交易市场内达成的标准的、受法律约束的并规定在未来某一时间、某一地点内交收一定数量及质量的水资源商品的合约。它包括年度内的短期水权交易合约和年际间的长期水权交易合约两种形式。水权交易合约的内容一般包括:交易单位、成交价格、交易时间、交易日内价格波动限度、最后交易日、交割方式、合约到期日、交割地点等。其中,成交价格也叫敲定价格,它是水权供需双方在交易市场上通过公开讨价还价形成的。这种合约是一个标准化的合约,除了水权交易的成交价格是买卖双方协定的以外,水资源商品的水量、水质、成交方式、结算方式、对冲及交货期等都在水权交易合约中有严格规定,而且一切都要以服从法律、法规为前提。在进行合约化的水权交易时,要预付一定数量的保证金,用于交易双方不能如期履约的情况下,交易中心清算部门对受损方给予保障和补偿,这样可以实现对水权交易市场的风险管理,确保水权交易市场的正常运行。



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