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民族地区生态保护立法

来源:中国职称论文咨询网作者:kaiting时间:2018-08-15 14:50

  [提要]以立法的形式保护当地特有的环境资源和生态功能价值已经成为民族地区生态保护的重要措施。我国民族地区生态保护立法须突出“保护优先”和“效应叠加”两大理念,强调民族地区特色和民族区域自治地方立法特色,采用落实、补充和变通国家生态环境保护法律法规的具体路径。

生态保护

  [关键词]民族地区;生态保护;立法理念;保护优先;效应叠加

  我国民族地区的区域位置与重要生态功能区和贫困地区具有较高的重合度,经济发展相对落后和生态环境脆弱是我国民族地区面临的两大难题。民族地区对生态环境的高度依存性,决定了民族地区生态保护立法的必要性和紧迫性。通过立法的形式保护当地特有的环境资源和生态功能价值已经成为民族地区生态保护的重要措施。我国民族地区生态保护立法在立法理念、立法特色和法规内容等方面尚存在完善空间。论文结合国家生态环境保护立法原则和生态环境保护现实的诸多变化,分析了民族地区现行生态保护立法理念、立法特色和法规内容的不足,提出了改善民族地区生态保护立法的具体路径。

  一、民族地区生态保护立法面临的问题近年来,我国民族地区充分运用法律制度保护生态环境的优势,制定了诸多保护生态环境的一般地方性法规和民族区域自治地方的自治法规。前者如《宁夏回族自治区环境保护条例》、《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》以及《乌鲁木齐市湿地保护条例》等;后者如《果洛藏族自治州生态环境保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》以及《延边朝鲜族自治州生态环境保护条例》等。从具体内容看,这些生态保护法规既包括特定地区生态环境保护的综合性立法,又包括民族地区针对当地某一类(项)具有重要生态功能价值和特色的环境资源进行立法,如湖泊、水库、河流、流域、历史文化名城、古树名木、湿地和自然保护区等。除民族地区保护生态环境的一般地方性法规外,民族区域自治地方生态保护的自治法规有两种基本形式:一是民族区域自治条例中的概括性规定;二是民族区域自治地方制定的旨在专门保护当地的生态环境和自然资源的单行条例。民族地区生态保护法规为民族地区生态、环境和自然资源提供了基础而重要的保护,但囿于立法理念、立法技术以及经济相对落后等因素,我国民族地区生态保护立法尚存在以下方面的问题。

  (一)民族地区生态保护立法的理念滞后

  2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)明确规定了保护优先原则,即“经济社会发展与环境保护相适应”。同时,《环境保护法》还扩大了生态环境保护的内容,实现了“环境保护和污染防治”的二维构成向“环境保护、污染防治和生态保护”的三维模式转变。该转变也扩大和丰富了生态环境保护受益者的内涵和外延。依据《环境保护法》,生态环境保护的受益包括多个方面:一是良好的生态环境中,享受良好生态服务功能;二是良好的生态环境中,通过生态产业和生态经济获得经济增益,实现可持续发展;三是建设重要生态功能区使相关主体获益后,享受国家和利益相关者支付的生态补偿等。生态效益多元化的背景下,与保护优先理念相适应的是多个生态保护机制中不同的利益负担分配原则。总体而言,世界多数国家环境保护立法都先后确立了谁污染,谁付费原则(PolluterPaysPrinciple,即PPP);谁受益,谁付费原则(BeneficiariesPayPrinciple,即BPP)和谁保护,谁受益原则(ProviderGetsPrinciple,即PGP)。可以说,正是保护优先理念与多个利益负担分配原则为生态环境保护提供了合理性和可行性基础。

  作为地方立法的重要形式和内容,民族地区生态保护立法亦须随国家生态环境保护立法理念和原则的改变而改变。然而,我国民族地区生态环境保护的现行法规尚没有明确提出或体现“谁保护,谁受益”的“保护优先”理念。生态保护机制仍以“谁污染,谁治理”原则下的事后惩戒模式为主,没有形成多种利益负担分配原则的复合构成,难以实现生态环境保护机制中不同利益主体的权利保护,并最终促进可持续的生态环境保护。

  同时,民族地区生态保护立法缺少“效应叠加理念”的指导。民族地区的生态环境资源既具有生态环境价值,又具有经济发展要素功能。“只保护不发展”与“只发展不保护”同样不可取。目前民族地区生态保护立法缺少对生态环境优势与科技创新、精准扶贫、生态产业发展、生态产品开发等经济发展措施的整合,难以实现生态保护与相关生产要素的效应叠加。

  (二)民族地区生态保护立法的特色不足

  民族地区社会、经济和文化的独特性是民族区域自治地方立法的正当性保证和前提。结合和体现民族地区特色的立法才有必要,才有价值,也才能变通。基于此,我国《立法法》第75条对民族区域自治地方立法进行了专门规定。我国民族地区生态保护立法的特色包括民族地区特色和民族区域自治地方立法特色。目前,我国民族地区生态保护立法对这两方面的特色体现都显不足。

  我国民族地区生态保护立法尚没有充分体现民族地区特色。民族地区特色包括民族地区独有的生态资源优势特色和少数民族生态保护传统文化特色。民族地区生态保护立法没有充分体现民族地区的生态资源优势特色。我国民族地区多是重要的生态功能区和水源涵养地。生态系统丰富多样而生态环境脆弱、自然资源破坏严重的民族地区,对生态环境保护立法最有发言权。

  也可以说,生态环境保护已经成为民族地区社会、经济和文化独特性的重要构成。民族地区运用立法权优势促进当地经济和社会发展的过程中,多强调对传统民俗文化、传统医药以及自然资源等能直接创造经济价值的资源的利用和保护,还没有突出可持续发展理念下民族地区的生态资源优势这一特色。或者说,民族地区对生态保护立法的重视还不够。[1]

  这直接导致民族地区生态保护立法内容的诸多欠缺:第一,民族地区生态保护法规主要集中保护民族地区较有影响的自然资源和风景名胜等,保护生态环境整体性和系统性的规定欠缺;第二,民族地区关于稀缺野生动植物资源的保护,仍然以命令式的管制模式为主,对可利用资源的针对性恢复保护措施欠缺;第三,民族地区部分具有生态价值的资源,由于经济价值不明显而落在了立法保护的界域之外,存在生态价值资源保护的欠缺;最后,我国《环境保护法》诸多的制度创新在民族地区生态保护立法中欠缺,如农业环境保护制度和农村环境保护制度等。

  我国民族地区生态保护立法未能充分融合少数民族生态保护的传统习俗和文化。由于少数民族地区人们对自然资源的极度依赖,以及将自然生态奉如神明的传统习俗,许多民族地区都流传着保护自然、爱护生态的少数民族传统习俗文化。如云南藏民族的传统宗教信仰与佛教的行善、惜生、因果轮回等观念相结合形成的以“神山”崇拜为核心的比较系统的生态文化观,[2]以及四川羌人中广泛流传的“天地之后神林为大”说法所映射的“神林”崇拜文化。[3]民族地区生态保护立法没有肯定、吸纳、提升少数民族崇尚自然,保护生态的传统文化,使其契合少数民族已经内化的生态保护意识。

  民族地区生态保护立法没有充分运用民族区域自治地方的立法权优势。民族区域自治法是极具中国特色的法律制度。为结合民族区域自治地方的特点,落实国家法律、管理民族区域自治地方的社会事务,《立法法》规定了民族区域自治地方(包括自治州和自治县)的人民代表大会享有立法权。民族区域自治地方的立法机关可结合当地政治、经济和文化的特点依法对国家法和地方性法规进行变通,以使国家法律和民族区域自治地方的自治法规能更好地在民族区域自治地方适用。我国民族地区生态保护法规中,鲜有运用民族区域自治地方立法变通权的规定,即体现民族地区特色和立法特色的变通性规定明显不足。

  总体来看,我国民族地区生态保护立法,没有充分体现民族地区的独特性。[4]民族地区生态保护立法缺少结合生态环境条件的立法规范;民族地区生态保护立法没有充分吸纳体现民族地区生态环境和资源保护功能的传统风俗文化等。[5]

  二、民族地区生态保护立法的理念更新

  当可持续发展已经成为时代主题和我国基本而重大的发展策略时,多数民族区域自治法规中没有明确体现对民族地区自然资源和生态环境的特有保护;民族区域自治地方的自治条例中鲜有体现可持续发展与生态保护优先的理念;民族地区生态保护立法也没有融合当前创新发展,精准扶贫等体现生态环境与社会经济协同发展的“效应叠加”理念。

  民族地区生态保护立法的制度构建,应该与民族地区精准扶贫制度、科技创新制度、生态补偿制度,生态产业支持制度等多维一体,既包括民族地区生态保护和防治污染制度,又包括民族地区精准扶贫项目和生态产业发展等的环境影响评价制度;既突出民族地区环境的生态功能价值,又寻求“保护优先”理念下环境保护与经济社会共同发展的“效应叠加”。

  强调民族地区生态保护立法的“效应叠加”理念,还应重视民族地区生态保护的“风险预防价值”。从政治哲学意义上看,良好的生态环境与基本权利保护和社会福利供给一样,也是社会公众对国家任务的基本期待。当前环境保护和污染事件发生时,社会公众对政府的诘难与期望,正是环境保护这一国家新任务的迫切反映。以“国家承诺”为形态的政治化适用成为环境规制中风险预防的表现形式之一[11],提供生态服务功能的民族地区就同时具有了帮助现代国家解决其合法性危机的重要作用。民族地区生态保护问题既可能引发环境风险,也可能因生态保护制度或手段不力———如生态补偿不公平,不落实等———导致社会风险。因此,民族地区生态保护可能引发的潜在社会风险,亦应成为民族地区生态保护立法考量的重要因素。

  三、民族地区生态保护立法的路径选择

  生态文明建设与法治文明建设的高度同步性,决定了生态保护法制对生态文明建设的重要促进作用。环境保护法为生态保护提供制度支持的现实背景下,民族地区生态保护立法应以国家环境保护法律为基础,结合民族地区的生态环境特色和功能,制定相应的地方性法规和民族区域自治法规。民族地区生态保护立法应反映当地少数民族地区的政治、经济和文化的特点,也应反映民族地区资源环境和生态保护的特点,促进当地政治、经济和文化发展,并促进生态环境的保护和改善。[12]

  民族地区生态环境问题与经济发展的迫切需求,对民族地区生态保护立法提出了诸多要求:从与上位法的外部关系看,民族地区生态保护立法须落实上位法中有关生态环境保护的一般法律规定;从与传统习惯法的内部关系看,民族地区生态保护立法须适时融合行之有效的少数民族生态保护的传统文化;从民族地区生态立法的特殊性看,须充分利用民族区域自治地方的立法变通权,通过变通规定和补充规定促进国家法和民族地区生态保护法规的实施;从生态保护与经济社会发展的叠加效应看,民族地区生态保护立法需与其他促进民族地区经济、社会发展的国家法律法规相结合,充分利用当前国家科技创新战略,精准扶贫政策等实现民族地区科技创新,提升传统农业、畜牧业的科技含量,并构建现代旅游业,生态农业,生态牧业等新型产业。

  (一)落实国家生态保护法律制度支持

  民族地区的各级人民政府对当地环境质量负责,负有保护环境、防治污染的义务。保护和改善生态环境,需要加大财政资金投入并提高资金使用效益,需要加大环境保护的宣传力度,也需要一定程度上改变传统的生产和生活方式。然而,财政资金投入和先进的环境保护技术等影响生态环境保护的重要因素正是民族地区社会经济发展的稀缺要素。《民族区域自治法》第66条规定了多个主体的生态环境保护义务,包括“国家”、“上级国家机关”,以及“在民族地区开发资源、进行建设的组织和个人”等。《民族区域自治法》第66条第2款规定:“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的,国家给予一定的利益补偿”。《环境保护法》第31条进一步确立了生态保护补偿制度,并提出国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。

  我国多部法律法规内容都以民族地区政治、经济和文化的特点以及经济发展相对落后的现实为认知前提,明确规定针对民族地区的资源开发和生态保护的优惠、补偿和照顾性条款。然而,相关规定抽象、原则,民族地区的立法自身难以解决如何优先、如何照顾、如何补偿等具体问题。由于法律规定的抽象性,以及对国家和上级政府经济和政策等的高度依赖性,实践中大量的照顾性和优惠性条款难以落实。[13]以生态补偿机制为例,无论是纵向或横向的国家财政转移支付,还是基于市场的沟通合作机制,都难以通过民族地区生态保护立法进行规范。从本质上看,民族地区生态保护立法是规范和限制民族区域自治机关自身的行为,它须以取得国家和上级政府各种形式的制度支持为前提。因此,民族地区生态保护立法的首要任务,就是结合自身特点,落实国家层面的制度支持。

  另一方面,民族地区生态保护立法存在诸多的界域限制,需同时处理好民族区域自治法规与国家法律政策之间的关系;协调好私有财产权保护与生态环境保护之间的利益关系;统筹好民族区域自治法、自治条例和单行条例中生态环境保护法律规范的协调性,并以此为基础,强化民族地区生态保护法规的可操作性。同时,民族地区生态保护立法应结合民族地区实际,充分运用民族区域自治地方的立法权,尤其是民族区域自治地方的立法变通权。

  (二)融合民族地区的生态环境保护文化

  法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力,就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。[14](P.354)因为民族地区特殊的宗教信仰、环保理念、风俗习惯,所以处理民族地区生态环境立法和上位法的关系时,要注重突出民族地区的地方特色,增强民族地区环境立法的适应性与生命力,将生态环境保护的法治意识真正地内化到民族地区民众的感情与行动中。[15]

  首先,重视民族地区生态保护传统文化的作用,进行民族地区生态保护立法时,既可以吸纳,也可以变通。如果民族地区的生态保护传统文化内容可直接融入制定法且行之有效,民族地区生态保护立法可直接将其吸纳为民族地区生态保护法规的具体条款;如果民族地区存在良善、合理且有效的生态保护方面的少数民族习惯法,而其规则内容与国家法规则不一致时,就可以依法对国家法律法规进行变通,以此作为该民族地区民众的基本行为规则。[16]

  其次,民族地区生态环境保护的司法和行政行为,宜充分发挥各少数民族保护生态环境的风俗习惯。民族地区的司法和行政机关要善于通过司法和行政行为衔接国家法与民族习惯法,使少数民族维护生态环境的优良习俗焕发新的光彩。[17]为发挥民族地区传统生态保护文化的作用,引导环境保护私主体治理实践,生态环境保护行政部门可尝试引导和帮助民族地区建立生态环境保护的自主治理模式。这种自主治理模式可以是具体社区、特定区域或某个流域的环境使用者或污染受害者所采取的有别于政府管制和排污者自我规制的生态环境政策方案。[18]

  最后,重视民族地区生态环境习惯法、生态保护文化与生态环境保护立法的互动[19],可以通过生态环境保护的教育和宣传途径,落实民族地区少数民族生态环境保护的公众参与机制。

  (三)实现民族地区经济社会、生态和科技发展的效应叠加

  从某种意义上说,当前民族地区生态资源价值已经成为民族地区应通过立法加以保护和开发利用的最大优势。国家生态补偿或精准扶贫战略,都十分强调和突出对生态环境的保护。民族地区应充分利用国家制度(生态功能区划),弘扬民族地区的生态环境保护文化,科学利用民族地区立法优势,充分转化民族地区生态资源的价值,通过发展生态产业———包括但不限于生态农业、生态旅游业、生态林业等———实现民族地区生态保护与经济发展的协同发展。

  实现民族地区经济社会、生态和科技发展的效应叠加,就应完善生态保护领域多样化和多层次的配套立法,并通过建构民族地区生态保护与经济发展、科技创新、精准扶贫等制度之间的协同效应,使民族地区生态环境资源成为促进民族地区经济发展的动力。如民族地区扶贫开发制度和措施中,推动和鼓励生态农业,绿色产品,生态产品认证等;民族地区智力扶贫、科技扶贫、旅游扶贫、产业扶贫过程中,坚持对扶贫项目进行环境影响评价,引入和提出特色产品标准,原产地标识等科技和智力扶贫需求,实现生态保护和经济发展的同频共振。

  实现民族地区经济社会、生态和科技发展的效应叠加,就应该将民族地区生态保护法治融入民族地区事务法治化进程;将民族地区的群众纳入生态项目发展之中,实现生态保护与精准扶贫、经济发展与环境保护的协调并进。民族地区资源开发和生态环境保护过程中,应推进民主决策程序,为资源地民众权利提供制度保障,并通过完善民族地区资源开发收益再分配制度,规范民族地区资源开发和利益补偿的执法工作,[20]实现民族地区生态保护和经济发展的不断融合和相互促进。

  生态文明建设成为《环境保护法》的立法宗旨时,民族地区脆弱的生态环境以及重要生态功能区所具有的生态价值,已经影响了国家生态保护的立法和政策,也必将改变民族地区生态保护立法的理念和路径选择。



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